新潟市の集落の指定状況は、長岡市と状況はほとんど変わりません。実際は昭和62年に指定された集落で開発がたくさん起きています。ただ新潟市は中核市ですので、自分のところで条例を設定することができるのですが、今のところ都市計画法第34条は考えていません。新潟市は平成17年の3月に合併することが決まっていますので、合併市町村と合わせた制度にしたいと今考えているのですが、実際には指定既存集落と農用地区域の重複の問題というのを抱えていて、もう既に除外されているところがあります。

次は、ここ数年私が追いかけている内容は、コンパクトな都市をつくる仕掛け、つまり、中心市街地をいかに活性化させるかと同時に、郊外の市街地拡大をコントロールしなくてはいけないということについてで、鈴木先生、北原先生、瀬戸口先生も含めて、みんなで「中心市街地再生と持続可能なまちづくり」という本を平成15年の11月に出版しました。それぞれが福島市、弘前市、稚内市、十日町を担当しており、全部で稚内市から那覇市までの22都市を事例に挙げています。
この内容は、中心市街地の再生と市街地拡大のコントロールは表裏一体であり、中心市街地をどう捉えるかと考える時に、地方都市における市街地の拡大が何かということをきちんと考えないと説けないということ、つまり持続的発展が可能な都市というのは、中心市街地の活性化はもちろん、それ以上に郊外開発偏重の見直しを行い、適正な市街地規模が必要であり、そのために市街地拡大の抑制をどうするべきかを考えなくてはならないということです。

それについて、ここ30年間以上も区域区分制度を運用しているので、その実態についていろいろな面で考えてみました。地方都市の特徴というのは、多様であるということです。多様というのは、様々な人口規模の都市があるということです。大都市圏が中心部と郊外部の住宅地しかないのに対して、地方都市というのは様々なものがあります。かつ人口規模も、大都市圏は2000年においてほとんど地方自治法の市への昇格要件、合併での緩和要件ではない昭和30年代に定められた合併要件5万人以上の都市ばかりになっているのに対して、地方都市は5万人以上の都市もありますけれども、ランクアップしている都市よりは、合併はしたものの人口が伸びない都市の方が非常に多いわけですね。人口3万人要件のときに市になって、それ以降５万人に達しない都市の方が多いわけです。
このなかで市街地拡大がどう行なわれていたのかというと、長岡市では高度成長期の昭和45年頃は、それほど市街地の規模は拡大していませんでした。それが昭和50年代の半ばくらいからのモータリゼーションによって、市街地が急激に拡大しました。
国勢調査で度々使われるＤＩＤの定義は、人口密度40人／ha以上で5000人以上が連担している区域をいいます。ところが、ＤＩＤには幹線道路と公園を20％取って、１宅地250人で、世帯人員を3.5人とし、家族世帯が住む戸建住宅地を想定しても、たくさんの隙間があることが分かります。残存農地が山のように残っている地域でもＤＩＤ地区となっています。それにしてもＤＩＤは急速に広がっています。
1960年（昭和35年）から昭和40年までは大都市圏も地方都市圏も、それほどＤＩＤの面積、人口は増えていなく、密度は大都市が120人／haくらい、地方都市が90人／haくらいです。このあと1980年に至るまでに、急速な勢いでＤＩＤ人口が増えていくのですが、それ以上にＤＩＤの面積が拡大することで、ＤＩＤ人口密度が低くなっていきます。そのあとは一応小康状態。高度経済成長が終わり安定成長の頃になって、大都市圏も地方都市圏もＤＩＤ面積もそれなりに広がっています。そもそもＤＩＤの定義が40人／haですから、それ以下のところは広がりようもないのですが。地方都市圏のＤＩＤの平均密度は51人／haくらいしかない。つまり、隙間が多い市街地が広がっていることが地方都市の現状です。
一方で都市計画はどうなのかというと、全国で都市計画をしている自治体、つまり都市計画区域を持っている自治体が、2000年現在で2000くらいです。このうち330くらいが大都市圏で、大都市圏は法律で都市計画区域を持てといわれているので持っています。都市計画区域は、市、もしくは1万人以上の市町村くらいの規模で、市は絶対持っていることになっていて、町村については人口１万人以上のところは持った方がいいですよと言われていますが、持ってないところもたくさんあり、3300くらいの市町村の内、2000くらいしか持っていない。地方都市で言うと3000くらいの内、1700くらいしか持っていない。大都市は330くらいの内、全部が持っている。その（2000都市計画区域）内で線引きしているのは、全国で800くらいです。この内大都市圏は、330都市計画区域において全部区域区分をしているので、地方都市では1600いくつの都市計画区域の内、500くらい、つまり３分の１くらいしか線引きをしていないというのが事実です。

区域区分をしており、かつ平成2年の国勢調査で人口10万人以上の地方都市圏の自治体が100ありましたので、この100の自治体を研究室で10年くらい追い続けています。1975年以降に市街化区域を設定した都市において、この30年くらいの間に4回くらい定期見直しをしているので、市街化区域の拡大と、市街化区域内の人口密度の変遷を追いました。一番理想的な傾向は、市街化区域を拡大しないで人口密度を上げていくことです。例えば新潟市は、ある時期までその傾向にありました。一方、市街化区域は拡大しないが、人口密度が下がっている、つまり人口が減少している都市です。市街化区域を拡大しつつ、人口密度が上がらないというのは、それ相応に市街化区域を拡大している。最低なところは、市街化区域を拡大して人口密度を下げているところです。
県庁所在地においては、昭和60年から平成7年の10年間で人口が減少しているところはあまりなく、ほとんど増加しています。前期(昭和60年から平成2年)に減っているが、後期(平成2年から平成7年)に増加している、あるいは前期に増加しているけど後期に減少しているところがありますが、前期後期ともに減少しているところは、市街地が満杯な那覇市や長崎市程度だと思います。県庁所在地以外の自治体は、多様に分布しているわけですが、市街化区域は概ね拡大しています。
それらをＧＩＳ上で測り、マトリックスをつくりました。横軸は市街化区域面積が1975年から2000年までの25年間でどのくらい拡大したかです。縦軸は当初の市街化区域の密度が40人／ha以上、つまりＤＩＤ以上のところで設定しているか、もしくはそれよりも広く市街化区域を設定しているか、人口密度が増えているのか減っているのかを見るものです。市街化区域を拡大せずに市街化区域内の人口密度を上げているのは優等生です。なお、市街化区域の中から工業専用地域と工業地域は除いていますので、人が住むことを前提とした用途地域という設定にしています。人口が減少していても、市街化区域を拡大することは仕方がないと思っている自治体です。市街化区域を大幅に拡大しながら、市街化区域内の人口密度もとりあえず増加している自治体もあります。実は1995年までは、新潟市は優等生でしたので、長岡市との対比がおもしろかったのですが、新潟市は平成12年の線引き見直しで大きく拡大しましたので、ランクダウンしてしまいました。定量的に見るとこのような分類ができます。これだけで優等生だ劣等生だというつもりはないですが、このような事実があります。新潟市と長岡市のＤＩＤの広がりを比較してみると、もともとの昭和35年のＤＩＤが、最新のＤＩＤに広がっているところが分かると思いますが、特に長岡市は非常に広がっていて、かつ中心部の人口が減少していることが分かります。ＤＩＤの面積が拡大する中で、ＤＩＤ内の人口がどれくらいか、ＤＩＤ内の人口密度がどうなっているかを見ると、長岡市のＤＩＤ人口は確かに増えていますが、人口密度はものすごく減っています。55人くらい減っています。新潟市は一時期減ったが、また増加しているということが分かってきます。市街化区域の拡大がそれとほぼパラレルに動いていることが、長岡市と新潟市の例で分かります。つまり、市街化区域の広がりは、ＤＩＤは広がると、薄く広くなるということです。これからは、市街化区域はもう広げられない状況になってきていて、どうなるか分かりません。

定量的な表現だけでなく、どこの自治体も４回くらいは定期見直しをして、随時編入をしていますので、定期見直し毎に、市街化区域がどのように拡大してきたかという、空間的な分布も必要だろう思い、ＧＩＳにそれぞれの時期の定期見直し毎の市街化区域を各自治体から教えて頂いたものを入力しました。

福島市では当初、飛び市街化区域を設定せざるを得ない状況にありまして、それ以降もそれぞれの線引き見直し毎に、市街化区域を広げています。これは郡山市です。郡山市は飛び市街化区域を設定していません。これを100都市行い、市街化区域の広がりのパターンをまとめました。市街化区域の隙間を埋めていくことはやむを得ない場合があります。これは特定保留ということもあるので。それからこれは、市街化区域が染み出しているパターンです。染み出した上にまた連続するパターン、それから連結型と。それ以外に飛び市街化区域からくっついているパターン、それから飛び地ができて、それがまた連続したパターンという７つのパターンに分けられます。一概に問題があるとは言えないのですが、飛び型の市街化区域がつくられているということが分かります。

金沢市は城下町で風情あると思われていますが、実は市街化区域を拡大している都市のひとつです。当初市街化区域に対して、４回の線引きでこれだけ拡大していて、その中に、穴埋め型というのもあるし、飛び地もある。連続しているのもあるし、飛び地にまた張り付く等のパターンがあります。最初の市街化区域、それから４回見直し時期毎に、当初の市街化区域の広がりや、飛び市街化区域やそれぞれに時期に出てきた飛び市街化区域や穴埋め型等をマトリックスで100作成しました。100都市全部が概ね同時期に線引きの見直しをしているので、４つの時期に分けて、この昭和の間を前期、平成からを後期として、ほぼ13年間毎に分けて、先ほどの３つを飛び型と定義して集計を行いました。
先ほどの表での市街化区域面積変化は、同じように横軸に流れています。全く飛び市街化区域をつくらずにいる自治体がここにあります。市街化区域は拡大しているけど、拡大している場所がすべて連担していて、連担性を持っているところがここにあります。ここのマトリックスは飛び型があるのですが、前期と後期で見てほしいのですが、ここの部分は前期も後期も飛び市街化区域をたくさん指定して市街地を拡大したパターンです。ここは前期が多くて後期はない。ここは前期が少なくて後期が多い。ここは前期も後期も飛び市街化区域はそれ程ないところです。したがって、市街化区域が拡大していて、かつ前期も後期も飛び市街化区域が多いところがここにあり、空間的に見て問題があるというところです。長岡市はここにあり、前期では飛び市街化区域をたくさん指定したのですが、後期はそれほど多くないということが言えます。

当初の市街化区域から拡大しているかどうかを言ってもしょうがありません。以前ヒアリングで岡山市に行ったときに、岡山市は市街化区域の拡大が少なくて優等生ですねと申し上げたら、「そんなことないですよ。最初の市街化区域設定の時に大網かけていますから、決して褒められた状況ではないです。今でも残存農地がたくさんあって困っています」ということを伺って、区域区分直前の用途地域の広がりと、市街化区域の最初に設定したときの関係を見てみようと、100都市の中から1965年までに用途地域を指定している都市、つまり線引きの時に初めて用途地域をした都市を除き、かつ1975年までには区域区分をしているという89都市のデータを調べました。

まず昭和43年の新法公布時、翌年から施行ですので、直前の用途地域指定している面積は約100万haです。(当時建設省の方が言っていたのですが)当初線引きを80万haと想定していたら、蓋を開けたら120万haになっていたそうです。用途地域と市街化区域は全然違います。市街化区域は市街化を促進するためで、用途地域は逆に市街化してほしくないから指定する自治体もあります。それが区域区分設定当初、つまり当初線引きがほぼ終わっているはずの1975年の段階において、（1969年に法が施行され、その後数年以内ということで、1975年には設定が終わっているとすると）市街化区域が確かに120万ha以上ありました。私の仮説では、大都市圏の圧力の方が大きいから、市街化区域を大きく指定したのではないかと思っていたのですが、母体も大きいので、面積はそれほど大きくありませんでした。そうではなく地方都市の方が大網をかけていたという事実がこの数字からわかってきた。つまり、当初の市街化区域設定の時から大分問題があったということです。

これは長岡市です。この赤いところが用途地域がかかっていたところです。青いところが当初に線引きしたところです。黒い部分は現在の市街化区域です。この当初の用途地域と市街化区域を比較すると、この紫色になっているところ、つまり赤と青の重なっているところは当初の用途地域の内、市街化区域としたところです。青いところは市街化区域を設定時に大網をかけたところ、ここは用途地域を指定していたが、外したところです。それを面積ベースだけで見ると、横軸は直前の用途面積、縦軸は当初の市街化区域ですが、これが同じ面積だとすると、拡大している都市が多いです。豊橋市はほぼ同じくらいです。岡山市は確かに相当拡大しているということが分かりました。
これは豊橋ですが、豊橋は重なっているところがほとんどです。こういうところを外しています。ここはもともと農地だったところに用途地域がかかっていて、そこを当時外してくれと言われて外したんですが、そのあと30年経っても市街化区域に編入されていないってことは、ほんとに農業側の意向が反映されているところだと思われます。ここは豊橋港なので拡大していて、結果的に面積が同じになっています。

岡山市は、確かに当初線引きで拡大した部分が非常に多いということが分かります。ただ、区域区分の設定時に用途地域を縮小したところと、それから区域区分のときに用途地域の部分より大きく設定したところの両方の出し入れが行われていたことが分かります。
出し入れの多いところの代表で新居浜市が挙がります。新居浜市は今度線引き廃止しましたが、当初用途地域が指定していたところに対して、当初線引きで大きく拡大しています。新居浜はそれほど人口が増えていないので、その後、市街化区域拡大をしていないのですが、出し入れのたくさんしているということが分かりました。

それをまとめたのがこれで、当初市街化区域のうち新規指定の割合を横軸に、先ほどから使っている市街化区域の拡大率を縦軸に見たところ、ここは最初から市街化区域をあまり広く指定せず拡大しないところで、こここそが優等生です。ただ人口が増えてない都市もありますので、こういうところはこれから追っていきたいと思います。一方、ここは当初狭かったのですが、我慢できずにあとで拡大したところです。ここは最初に拡大したので、そのあとあんまり拡大しなくて済んだところです。それからここが一番問題で、最初に広く指定したのですが、その後も広くしている都市です。もちろん、人口が増えているから拡大しているという理屈のある都市もあります。ただ長岡市はあまりその理屈が通らない都市です。このような累計まではできていますので、これからこの辺のところをつめていこうとしています。

次に、新潟県区域MPについてお話しさせて頂きます。
新潟県の区域MPは、47都道府県の中でも独自のやり方をしています。新潟県では区域マスをつくるときに何を一生懸命やってきたのかというと、白地の土地利用方針についてです。新潟県には、都市計画ではなく、更に上位の県知事の思いでつくった「都市政策ビジョン」という計画があります。これは、鴇の自然放鳥の環境問題をはじめ、これから新潟県が考えていくべき新潟県のビジョンです。その中にはコンパクトな都市の全体イメージというものがあります。コンパクトとは小さくするという意味ではありませんということが書いてありまして、今の市街地の現状から考えるとますます広がってしまうので、メリハリの利いた拠点開発と内部重点を図っていくというようなことが書いてあります。つまり、少なくとも沿道型のリボンディベロップメントのようなことを防ぎましょうということです。

区域MPの研究を始めた当初は、新潟県には111市町村あって、そのうち73が都市計画区域を持っており、17しか線引きをしていなかったという実態があります。73都市計画区域を持っていても50いくつしか用途地域を持っていないという事業本位の都市計画区域を持っている県です。この中で決め直すときに、まず白地の土地利用を考えることとし、土地利用制度を一体的に利用しようとしました。

新潟県の問題というのは、湯沢のようなリゾートマンションの問題等、比較的新潟では顕著な問題があります。それ以外はほとんどは地方都市でみられる問題です。これは柏崎で、非線引きだとこうなってしまうということですね。これは中条という北の方のまちです。宅地化によりこのように水田が一反毎に潰れていくという問題です。これは湯沢の白地のリゾートマンションです。これは工場があり、住宅がありというひどい問題で、これがH16.7.13洪水で浸かった中之島町の住宅地です。水田を１ｍの土盛りでやっていますので、決壊すれば全部浸かるのは当たり前というところです。商店街はこうです。

そこで、自然環境や農地を残し、集落環境も維持し、地域特性に応じて白地の土地利用をコントロールするために、白地を6つに区分しようと決めたわけです。自然地域、農業地域、集落地域、歴史集落地域、ミニ開発等が起きている混合地域、計画的な開発を想定している特定地域の６つの地域に白地を分けようと考えました。白地とは都市計画区域内で用途地域がかかっていない非線引きの都市計画区域です。これは小千谷市で、自然地域があって、農業地域があって、集落地域があります。このような地域が都市計画区域内に山のようにある県です。歴史集落地域は数少ないです。混合地域は、何があるかわからないところです。特定地域は、工業団地等をイメージしています。

実際には12年度後半から、区域マスの専門家の研究会で、白地の土地利用方針をきちんと示した方がよいということになって、その1年後に県が市町村とやりとりを始めました。６地域区分するから、県は各市町村に原案の作成依頼を出しました。市町村にはそれぞれ思惑があるので、いろいろ出してきます。それに対して県が対応をして、県の修正案を出すという段取りで、最後に平成16年３月の区域MP時に、参考図というかたちもつくりました。市町村原案は、開発志向がとても強いものでした。それで県の修正案で開発志向で抑えたというやりとりがありました。柏崎市は先ほど用途地域外で無秩序な開発が行われているところです。ここは用途地域外の多くの部分を混合地域とし、つまりフリーハンドで開発できる地域にしたいという意向で描かれていて、それに対して県は困りますということで、修正した地域です。
もともとの市町村原案の地域指定に対して、県がどのように修正してきたかを見ると、多くの自治体は市街化させる場所を過大に指定してきています。では、どのように特定地域や混合地域を指定してきたかというと、例えば大和町の新幹線駅があるところでは、利用できる土地の大半をフリーハンドの土地にしたいと言っていたので、県は全部認めませんでした。中には、後々白地に特定用途制限地域をかけたいというので、大きく取ってそれを県が承認した糸井川の自治体等、今ここに抱えている９つの自治体は、このような検討をしています。

結局白地の方針がなぜこういうことになったかというと、白地の用途規制を全部建築の形態規制と連動させようとしたのですね。つまり、土地利用のコントロールは都市計画のサイドだが、建築形態規制は建築サイドの方が仕切ることになっていて、それも含めて連動させようとしたのですが、市町村の方は自然地域や農業地域に指定すると、厳しい建ぺい容積、もしくは用途の制限がかかってくるため、用途制限は認めたとしても、建ぺい容積の規制が厳しくなるのはやめてほしいということで制度が揺れているわけです。

県は最初、非線引きの白地がある部分に、特に特定地域や混合地域に特定用途制限地域をかけると考えていました。それ以外のところについては、建ぺい容積の厳しい制限で対応すると考えていたわけで、集落地域とか混合地域については、住居系が主体の地域になるような特定用途制限地域をかけるとしていました。それ以外の特定地域については、それぞれの土地利用計画に応じて限定用途を定めるとしています。限定用途については、あまり市町村からクレームがなく済んでいます。一方で1500ha以上の店舗や工業系、風俗の規制が多いです。この辺は実態を反映しようとしていたわけです。
実際何が起きたかというと、自然地域、農業地域は建ぺい容積を建ぺい率50％、容積率30％、それから集落地域は建ぺい率50％の容積率100％。歴史集落地域、混合地域、特定地域は建ぺい率60％の容積率200％にしたいということで、建ぺい率70％の容積率400％からここまで厳しくしたいという地域区分をして、この建ぺい容積を連動させたいということで動き出すのですが、実際は用途はいいが、建ぺい容積をこのようにされると何もできないのではないかというので、フリーハンドを握るというのは、用途のフリーハンドではなくて建ぺいと容積のフリーハンドを握りたいということで、多くの自治体がこういうところを大量に指定してきてしまったということがあります。それが最初の市町村原案です。県の方では建築住宅課と都市政策課、都市計画担当の課が相談をした上で、用途の規制と建ぺい容積の規制については連動させるのが理想だけれども、それをすることで用途規制の方が結局うまくいかないと、本末転倒であるから分離させようと、苦渋の選択をします。既存不的確建築をチェックしてみたら、それほど既存不的確建築が出てこなかったことが分かったので、通勤できると思ったのですが、ダメだったわけです。結局どうなったかというと、指定基準Ａというのは、これは当初県が目論んでいた案そのもので、これを見ると理想的ですが、実はその下に指定基準Ｂというのがありまして、特に建ぺい率60％ということに対してものすごい反発があったので、結果的には建ぺい率70％、容積率200％という指定基準Ｂを用意して、Ａが無理でもこれを選ぶこととし、指定基準Ｂの強化とか緩和でもいいということにしたら、70％いくつの自治体が、結果的にほとんど全ての自治体が指定基準Ｂそのまま採用してしまい、建ぺい容積の規制についてはメリハリのないかたちになってしまいました。
ただ、新潟県は佐渡と弥彦のところに国立公園の麓の弥彦山と角田山がありまして、巻町と弥彦村の２つの自治体は国定公園区域の周辺、（当然国定公園の中は強い立地規制がありますが）の環境保護をするために、農業地域等で、建ぺい率30％の容積率50％や建ぺい率50％の容積率100％という基準を採用してくれて、県の思惑もある程度活かされたかたちになっていきました。
それともうひとつは、皮肉なことに、市街化区域の編入を希望している地区では、建ぺい率70％の容積率200％で設定してしまうと、街化区域編入したときに建ぺい率の制限を60％にすることが難しいので、あらかじめ建ぺい率60％の容積率200％を指定しているという結果になっています。新潟県の思想は非常に高いものでありましたが、運用の仕方を間違えて、うまくいきませんでした。

以上です。ありがとうございました。